Rédigé par Olivia Nielsen , directrice de Miyamoto International
Contributeurs : Agence française de développement en Amérique Latine & Ministryio de Vivienda y Asentamientos Humanos
Les villes d'Amérique latine sont à un tournant. Jadis moteurs d'opportunités, nombre d'entre elles sont aujourd'hui confrontées à des inégalités croissantes, à une urbanisation galopante et à des espaces publics sous-utilisés. Leur revitalisation est essentielle à une croissance inclusive, mais un obstacle majeur se dresse sur leur chemin : le coût et la rareté du foncier urbain.
Le Costa Rica ne fait pas exception. La Grande Zone Métropolitaine (GAM), qui abrite près de la moitié de la population du pays, a connu une hausse constante des prix du foncier et du logement au cours de la dernière décennie. Les loyers urbains absorbent entre 30 % et 40 % du revenu des ménages, tandis que 47 % des contrats de location sont informels, laissant les locataires sans protection et avec peu d'options. Parallèlement, l'État possède un atout précieux mais sous-exploité : des terrains urbains stratégiques appartenant à des organismes tels que l'Institut National du Logement et de l'Urbanisme (INVU). Grâce à leur proximité avec les emplois, les services et les transports, ces parcelles ont tendance à prendre de la valeur avec le temps. Nombre d'entre elles sont situées au cœur de la capitale et bénéficient déjà d'infrastructures (eau, électricité, routes), ce qui rend leur réaménagement possible dans un délai relativement court et à moindre coût que l'acquisition de terrains nus en périphérie urbaine.
Comment le gouvernement peut-il exploiter ce territoire à des fins sociales positives, sans le perdre ?
Notre récente étude, financée par l’Agence française de développement (AFD) et réalisée avec le ministère du Logement et des Établissements humains (MIVAH), propose une réponse : des logements locatifs abordables développés par le biais de partenariats public-privé (PPP).
Pourquoi des PPP pour le logement locatif ? Combler un manque structurel
Pendant des décennies, la politique du logement au Costa Rica a privilégié l'accession à la propriété, principalement par le biais du Bono Familiar de Vivienda (Allocation au logement familial). Si ce programme a permis d'accroître le taux d'accession à la propriété – notamment parmi les deux quintiles de revenus les plus faibles (environ 500 et 1 050 dollars américains par mois) –, il a laissé de côté les familles à revenus moyens, gagnant environ 1 700 dollars américains par mois. Ces ménages ne sont ni éligibles au logement social ni en mesure de trouver un logement sur le marché libre à un prix compatible avec leur capacité d'emprunt.
Ce défi du logement présente deux aspects critiques : d’une part, la demande locative a augmenté, notamment chez les jeunes, les familles monoparentales et les ménages à « revenus intermédiaires » ; d’autre part, l’offre reste rare et coûteuse, surtout dans les zones urbaines.
La pénurie de logements locatifs urbains est aggravée par l'absence d'un modèle de construction adapté. Aujourd'hui, des logements conçus pour la vente sont mis en location, ce qui fait grimper les prix et limite l'offre.
Les partenariats public-privé (PPP) offrent une solution : l’État fournit le terrain tandis que le secteur privé finance, construit et gère les logements. L’expérience internationale, des États-Unis à plusieurs pays africains, montre que la gestion privée améliore l’efficacité et réduit les impayés, tandis que les entités publiques qui gèrent directement le parc locatif sont souvent confrontées à des problèmes de viabilité et de recouvrement.
Dans le cadre de ces partenariats public-privé (PPP), le secteur privé assure la construction et, après une période d'exploitation locative convenue, recouvre son investissement. À l'issue de cette période, le bien construit revient à l'État, qui peut alors soit entamer un nouveau cycle de location, soit, dans le cadre d'une location-acquisition, vendre les logements aux locataires, transformant ainsi le modèle en un mécanisme favorisant l'accession progressive à la propriété. Par ailleurs, le cadre des PPP permet de lever des capitaux par le biais de titres publics, de céder des créances locatives ou d'émettre directement des obligations.
Ce type de société à vocation spécifique (SPV) peut fonctionner par le biais de fiducies ou de fonds d'investissement, destinés au développement de projets ou à la gestion de portefeuilles locatifs résidentiels. L'élément clé est que le terrain demeure public, garantissant ainsi un contrôle à long terme sur son utilisation et son emplacement. L'État fixe des plafonds de loyer et des critères d'accessibilité financière, protégeant ainsi les ménages ciblés. Enfin, la contribution de l'État étant en nature (terrains, et non en numéraire), la charge fiscale est faible, préservant les finances publiques pour d'autres priorités.
C'est un modèle où tout le monde gagne :
- Les ménages ont ainsi accès à des logements locatifs stables, bien gérés et abordables, avec la possibilité – grâce à des programmes de location-accession – de devenir propriétaires à moyen terme.
- Le gouvernement conserve des terres stratégiques, fixe des règles et des objectifs sociaux, sans assumer de risques opérationnels ni de dépenses importantes.
- Les promoteurs et les investisseurs bénéficient de rendements prévisibles à long terme, garantis par un fonds de garantie qui réduit le risque de défaut de paiement.
L’intérêt du secteur privé est déjà manifeste : des promoteurs et des institutions financières costariciennes ont exprimé leur volonté de participer à des projets pilotes, voyant dans ce modèle une opportunité de créer une nouvelle classe d’actifs sur le marché immobilier du pays.
Deux modèles, un objectif
L'étude a identifié deux variantes prometteuses :
- Partenariat public-privé (PPP) classique avec bail perpétuel. L’État cède le terrain, conformément aux modalités convenues, à des fins de développement. Le partenaire privé exploite les logements pendant une période de concession et recouvre son investissement grâce aux loyers. À l’issue du contrat, le bien est intégralement rétrocédé à l’État.
- Modèle d'exploitation des actifs. Inspiré du national péruvien des actifs de l'État, ce modèle permet à l'État d'octroyer à des acteurs privés le droit de développer et de gérer le bien tout en conservant la propriété. Ceci garantit que les terrains stratégiques restent publics tout en étant productifs. Dans le cadre de ce dispositif, le droit d'utiliser le bien est accordé sans transfert de propriété.
Les deux modèles formalisent le marché locatif, réduisent les coûts en supprimant la composante foncière et offrent des logements abordables, bien situés et gérés par des professionnels.
Grâce à leur financement possible par le biais de la Bourse, ces modèles ouvrent des options de financement au-delà du secteur bancaire traditionnel et attirent des ressources d'investisseurs institutionnels tels que les fonds de pension.
Catalyser la régénération urbaine
Les avantages des partenariats public-privé (PPP) locatifs dépassent le simple cadre du logement. Ils peuvent revitaliser des centres urbains sous-utilisés, soutenir les transports publics, freiner l'étalement urbain et contribuer aux objectifs climatiques du Costa Rica. En transformant des terrains inexploités en communautés mixtes dynamiques, ils renforcent les économies locales et rendent les villes plus agréables à vivre.
De plus, en augmentant les possibilités de location pour les jeunes, ces projets pourraient stimuler la formation de ménages, entraînant une hausse de la consommation et de l'emploi dans les zones où ils sont implantés.
fondements politiques et prochaines étapes
Le Costa Rica présente des conditions favorables pour aller de l'avant. La Politique nationale de l'habitat 2020-2040 reconnaît le logement locatif comme une priorité stratégique. La récente réglementation sur les PPP (2024) fournit un cadre juridique à la collaboration. MIVAH et INVU étudient la possibilité de développer un projet pilote à court terme sur des terres publiques afin de démontrer la viabilité du modèle et d'orienter les interventions futures.
Pour réussir, il sera essentiel de :
- Il convient de mettre à jour et d'appliquer le cadre juridique existant. Depuis 2022, la loi municipale sur le logement (n° 10.199) est en vigueur, instaurant le mécanisme d'usufruit afin de faciliter l'utilisation des terrains municipaux. Hier encore, le conseil municipal de San José a approuvé le premier règlement local d'application. Parallèlement, des règles claires sont nécessaires pour permettre une utilisation flexible du patrimoine foncier de l'État dans le cadre de projets de logements locatifs abordables.
- Créer des instruments financiers tels que des fonds de garantie et des émissions obligataires pour attirer les investisseurs institutionnels via le marché des capitaux national.
- Mobiliser les parties prenantes en impliquant dès le départ les municipalités, les promoteurs et les financiers.
L'AFD possède une expérience en matière de financement de programmes de développement urbain durable et pourrait soutenir des projets aux niveaux central et municipal, démontrant ainsi que les terrains publics peuvent générer de la valeur sociale sans peser sur les finances publiques. Ces initiatives pourraient servir de modèle à d'autres pays d'Amérique latine, notamment pour élargir l'offre de logements abordables pour la classe moyenne qui, malgré des revenus suffisants, a besoin de solutions de logement adaptées. Les systèmes de location peuvent également favoriser l'épargne et la constitution d'un historique de remboursement, facilitant ainsi l'accès à la propriété.
De même, ces véhicules peuvent servir de logements locatifs pour les groupes ayant besoin d'un hébergement temporaire pour des raisons professionnelles, notamment en milieu urbain, en proposant des options de paiement flexibles et abordables.
Un modèle pour la région ?
Les défis rencontrés par le Costa Rica sont similaires à ceux d'une grande partie de l'Amérique latine : rareté des terrains urbains, flambée des prix du logement et manque de logements locatifs abordables. Les partenariats public-privé (PPP) locatifs offrent une solution efficace : ils permettent aux gouvernements de préserver des terrains de grande valeur, d'éviter les difficultés liées à la gestion directe du logement et, simultanément, de garantir à leurs citoyens des logements abordables et de qualité. Des expériences internationales, comme celles des sociétés de logement à but non lucratif en Autriche, démontrent qu'il est possible d'associer terrains publics et gestion professionnelle pour assurer une offre de logements locatifs abordables, large et stable.
L’occasion est là. La question est de savoir si les gouvernements la saisiront ou s’ils continueront de laisser des terrains urbains stratégiques inexploités tandis que le déficit de logements s’aggrave.
